Abstract

 In this article, we highlight the main vulnerabilities to security and cooperation at the level of the European Union, referring to the stages of (re)defining and delimiting the internal and external borders of the European Union. Our objective is to identify the EU’s main steps regarding the management of internal and external borders, in the context of the migration crisis and the delimitation of the external border of the EU after the production of Brexit. Our analysis highlights the main steps and improvements that have contributed to achieving a security, freedom and justice environment within the Union, but which still needs support from the Member States in order to become stronger.

 Keywords: borders, migration crisis, Brexit, European Union.

           Introducere

Raportându-ne la provocările la adresa unității și securității Uniunii Europene din ultimii ani, în acest articol problematizăm asupra demersurilor de (re)definire a frontierelor interne și externe ale Uniunii, urmărind să suprindem impactul generat de afluxul masiv de migranți și refugiați, respectiv de negocierile asupra Brexit. Plsarea demersurilor UE privind (re)definirea și delimitarea frontierelor interne și externe în raport cu gestionarea crizelor sociale, economice și politice, ne ajută să identificăm și să înțelegem principalele vulnerabilități care pot crea premisele limitării cooperării între statele membre.

Demersul nostru urmărește, de asemenea, identificarea principalelor direcții de angajare a UE în cadrul procesului de înlăturare a controalelor la frontierele interne și de instituținalizare a controlului la frontierele externe.

           Conceptualizarea și (re)configurarea frontierelor UE

Dezideratul unei „lumi fără margini”[1] evocat în ultimele trei decenii de către susținătorii globalizării a fost infirmat de practicile complexe și neuniforme de reglementare și militarizare a frontierelor.[2] Brexit-ul și alegerea lui Trump la Casa Albă determină transformări semnificative asupra modului în care sunt definite și delimitate granițele.[3] Raportându-se la decizia Regatului Unit al Marii Britanii de a ieși din Uniunea Europeană, Gilmartin, Burke Wood și O’Callaghan identifică două schimbări majore, reprezentate de: a) readucerea în prim plan a anxietății generate de granița terestră de 310 mile între Irlanda și Irlanda de Nord și b) deblocarea normelor privind frontierele externe ale UE.[4] Reconfigurarea granițelor dintre Regatul Unit și Uniunea Europeană instaurează o imagine alternativă asupra frontierelor, caracteristica principală fiind reprezentată de „modificarea mai largă a granițelor în cadrul UE”.[5] Lipsa consensului în jurul granițelor constituie apariția unei „gândiri de frontieră […] moment în care imaginarul sistemului mondial modern e fisurat”.[6] Destabilizarea modelelor dominante de înțelegere a frontierelor deschide, astfel, un spațiu nou în vederea conturării unui nou model de redefinire a granițelor.[7]

„Situri suverane de securitate, precum și locuri mobile de întâlnire”,[8] frontierele servesc la delimitarea teritoriului și la aplicarea normelor de includere și excludere a mutiplelor forme de mobilitate, pe care le ierarhizează în raport cu nivelul de amenințare.[9] Minca și Rijke au observat astfel că o atenție mai mare acordată asupra granițelor a întărit, de fapt, retorica bazată pe construirea zidurilor,[10] tendință explicată de Wendy Brown[11] ca fiind „un semn al scăderii puterii statului, mai degrabă decât un spectacol de forță”.[12] Arhitectura frontierelor a suferit modificări sub influența globalizării și apariția noilor tehnologii digitale și de comunicare.[13]

În spațiul comunitar, granițele au dobândit inițial eminamente două componente (economică și de securitate), pe baza cărora a fost structurat schimbul internațional de capital, bunuri și servicii, principalele politici de reformă a Uniunii Europene urmărind înlăturarea obstacolelor, în vederea accesului la piețele naționale ale statelor membre și protejarea exterioară a acestora.[14] Transformările frontaliere din UE s-au bazat simultan pe înlăturarea controalelor la frontierele interne și pe instituționalizarea controlului la frontierele externe ale UE (dar în același timp frontiere ale statelor naționale).[15] Caracterul supranațional de graniță externă a UE atenuează în mod substanțial rolul de frontieră națională, datorită proceselor ambivalente pe care UE le desfășoară (dintre care menționăm aplicarea acquis-ului Schengen, controlul și supravegherea frontierelor de către agenții de control din cadrul UE, aplicarea politicilor de azil și de vecinătate ale UE).[16]

„Fortress Europe”[17] servește „simultan ca bariere, poduri, resurse și simboluri ale identității”.[18] „Paradoxul frontierelor UE”[19] este reprezentat de caracterul mobil[20] și eterogen[21] al acestora, situate între demersurile privind „debordering” și „rebordering”.[22] Analizând frontierele UE din perspectiva funcțiilor, Etienne Balibar identifică următoarele atribute diferite: supra-determinarea, natura polisemică, omniprezența și eterogenitatea.[23] Entitate culturală și geografică, Uniunea Europeană este descrisă de William Wallace prin raportare la ambiguitatea procesului de extindere care nu permite o definire clară a frontierelor externe ale UE.[24] Criza migrației a accentuat însă imaginea de „Europa ca fortăreață” care își securizează granițele împotriva migrației neregulate și nedorite, UE fiind prezentă nu doar la granițele externe ale statelor membre, ci și în zonele de frontieră (cunoscute ca fiind zone tampon stabile).[25] Pe plan intern, prin intermediul Acordului Schengen, UE a creat de facto o zonă de securitate internă între toți membrii spațiului Schengen, fiind înlăturate controalele la frontierele interne, în timp ce „frontiera externă a fiecărui stat membru al zonei Schengen a devenit o problemă de interes comun”.[26] Etapele de extindere a Uniunii au modificat profund liniile de demarcație ale frontierei externe,[27] în timp ce adoptarea Convenției de punere în aplicare a acordului Schengen din 14 iunie 1985 și a Regulamentului Dublin II (care a înlocuit Convenţia de la Dublin din 1990) au urmărit crearea unui spațiu de libertate, securitate și justiție[28] care conferă o identitate proprie (de natură economică, socială și politică) Uniunii Europene.[29] Frontierele UE nu reprezintă, astfel, suma frontierelor externe ale statelor membre aflate la periferie (din punct de vedere geografic), ci și un ansamblu de norme și demersuri care urmăresc adoptarea și aplicarea unei abordări comune din partea statelor membre.[30]

           Gestionarea frontierelor interne și externe ale UE

Demersurile UE privind realizarea și consolidarea spațiului Schengen (spațiu unic fără controale la frontierele interne) și aplicarea unor standarde comune la controalele la frontierele sale externe au servenit, grossso modo, în momentul intensificării fluxurilor migratorii și a amenințărilor în materie de securitate. Momentul definirii frontierelor externe ale Uniunii Europene se suprapune peste începutul implicării oficiale în problemele interne și externe de securitate comune, rolul UE fiind definit o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht din 1993.[31] Politica externă și de securitate comună (PESC, al doilea pilon al Uniunii), împreună cu Justiția și Afacerile interne (JHA, al treilea pilon al Uniunii) au reglementat, după Maastricht, politicile și demersurile Uniunii pentru a oferi cetățenilor săi „un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen” (art. 3 alin. (2) din TUE).[32]

Conturarea primei forme de gestionare comună a frontierelor externe o identificăm în urma semnării Acordului Schengen,[33] completat cinci ani mai târziu de Convenția privind punerea în aplicare a acordului Schengen.[34] Acquis-ul Schengen, integrat prin Tratatul de la Amsterdam în ordinea juridică a UE, cuprinde cinci categorii principale de măsuri, pilonul central fiind reprezentat de Codul frontierelor Schengen,[35] instrument care urmărește aplicarea uniformă a normelor. Sistemul de informații Schengen (SIS) pune la dispoziția autorităților din UE un sistem informatic de schimb de informații care conține peste 80 de milioane de semnalări privind persoane și obiecte căutate sau dispărute.[36] Consultat în 2017 de peste 5 miliarde de ori de către autorități, SIS a generat „peste 240 000 de rezultate pozitive privind alertele din alte țări (semnalări emise de o altă țară)”,[37] aducând astfel o contribuție importantă la menținerea securității internaționale în spațiul Schengen.[38] Reforma din 2018 a introdus categorii suplimentare de semnalări în sistem,[39] SISII fiind înlocuit de trei regulamente privind cooperarea polițienească și judiciară în materie penală,[40] verifificările la frontieră,[41] respectiv returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.[42]

Un alt instrument la care au acces statele membre ale Uniunii este reprezentat de Fondul pentru securitate internă – componenta frontiere și vize (FSI), mecanism care urmărește repartizarea sarcinilor și compensarea costurilor alocate de către statele membre pentru controlul frontierelor care coincid cu frontierele externe ale UE.[43] Pentru a asigura un nivel ridicat de securitate în Uniune și pentru a facilita călătoriile legitime, UE a alocat FSI 3,8 miliarde EURO, pentru perioada financiară 2014-2020.[44] Adoptarea în noiembrie 2017 a Regulamentului privind Sistemul de intrare/ieșire (EES)[45] a contribuit la accelerarea și consolidarea verificărilor la frontiere pentru resortisanții țărilor terțe.[46] Informatizarea EES a contribuit la consolidarea securității interne, intensificarea luptei împotriva terorismului, reducerea timpului pentru verificările la frontieră, calcularea automată a șederii autorizate pentru fiecare călător, accesul autorităților la istoricul călătorilor.[47]

Extinderea domeniului de aplicare al activităților Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) reprezintă un pas important în vederea consolidării efortului comun al Uniunii privind gestionarea migrației, lupta împotriva criminalității transfrontaliere, respectiv operațiunile de căutare și salvare.[48] Concret, Frontex a dobândit „un rol mai important în returnarea migranților în țările lor de origine, în conformitate cu deciziile luate de autoritățile naționale”,[49] putând interveni și acorda asistență statelor membre, la solicitarea Consiliului, în circumstanțe excepționale (nerespectarea unei decizii obligatorii de către un stat membru, punerea în pericol a funcționării spațiului Schengen).[50] Propunerea Comisiei, prezentată în septembrie 2018, se plasează pe același palier al consolidării și extinderii competențelor Frontex.[51] „Piatra de temelie” a noului Regulament (care urmează să intre în vigoare la sfârșitul anului 2019) este reprezentată de introducerea unei rezerve permanente de 10.000 de polițiști de frontieră (pe deplin operațională până în 2027), pentru a sprijini în orice moment statele membre.[52] Merită menționată contribuția importantă a Președinției României la Consiliul UE, valorificată prin acordul informal cu reprezentanții Parlamentului European, confirmat ulterior de ambasadori UE.[53]

În schimb, afluxul masiv de refugiați și migranți a generat atât criza umanitară din Marea Mediterană, cât și o criză politică în cadrul Uniunii. Ridicarea de garduri la frontierele externe ale spațiului Schengen s-a suprapus peste imaginea pierderii de vieți omenești pe rutele de migrație din Marea Mediterană, fiind astfel adusă în discuție existența unei crize valorice și identitare a Uniunii. Încălcarea prevederilor din Codul Frontierelor Schengen (art. 14, alin. (2)), blocajul decizional din cadrul Uniunii, accentuarea discursului antieuropean, populist și naționalist, negocierile „incomode” cu Turcia, au evidențiat limitele cooperării între statele membre, precum și dificultățile de a răspunde rapid provocărilor care pun în pericol securitatea la frontiere. Slovacia și Ungaria au contestat la Curtea de Justiție a UE decizia Consiliului privind cotele obligatorii de relocare,[54] însă cele două acțiuni au fost respinse.[55] Aceste demersuri evidențiază însă lipsa consensului între instituțiile UE și statele membre.

Apărut pe fondul alimentării „fobiei” de migranți și refugiați, Brexitul a întărit nevoia unui răspuns ferm și rapid, susținut de o abordare comună din partea celorlalte 27 de state membre. Spre deosebire de disputele politice și ideologice generate de criza migrației, cele 27 de state membre au făcut front comun, desemnând o singură persoană pentru a purta negocierile în numele Uniunii și al statelor membre. Imperativul UE către Regatul Unit, de a păstra o graniță soft (deschisă) având în vedere „situația unică a Irlandei de Nord”[56] (parte în continuare a Uniunii vamale a UE),[57] evidențiază „poziția hegemonică asumată de UE în modelarea normelor în jurul granițelor”.[58] Subiectul privind frontiera dintre Republica Irlanda şi Irlanda de Nord a dus în impas negocierile asupra Acordului de retragere, generând inclusiv implicații de natură psihologică, Michel Barnier semnalând că „integrarea europeană a ajutat la eliminarea frontierelor care au existat cândva pe hărți și în minte. Brexit schimbă fronierele externe ale UE”.[59]

(Re)gândirea frontierelor reprezintă însă un proces amplu, care necesită susținerea din partea statelor membre, scenariu care devine mai puțin probabil dacă ținem cont de noua legislatură a Parlamentului European și de creșterea nivelului de fragmentare a grupurilor politice.

           Concluzii

În acest articol, am evidențiat necesitatea unei abordări unitare împreună cu utilizarea unor instrumente flexibile din partea Uniunii și a statelor membre pentru gestionarea frontierelor interne și externe ale UE. Demersul nostru a evidențiat vulnerabilitățile la adresa securității și cooperării la nivel comunitar, identificând astfel principalele riscuri survenite în procesul de (re)definire și delimitare a frontierelor interne și externe ale UE.

Raportându-ne la noile modificări privind gestionarea frontierelor, am identificat principalele progrese și etape care au contribuit la realizarea unui spațiu de securitate, libertate și justiție în cadrul Uniunii, dar care necesită în continuare o susținere din partea statelor membre în vederea consolidării acestuia.

          Bibliografie

Surse primare:

1.    Convenția din 19 iunie 1990 de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO L 239, 22.9.2000).

2.    Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei (JO L 248, 24.9.2015).

3.    European Commission, “Speech by Michel Barnier at the Joint Houses of the Oireachtas (Houses of Parliament of Ireland)”, Dublin, 11 mai 2017.

4.    European Commission, “Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 on the United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union’, TF0 (2017) 19 – Commission to EU 27, 8 decembrie 2017,

5.    European Commission, “European Commission draft withdrawal agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community’, TF50 (2018) 33 – Commission to EU 27, 28 februarie 2018.

6.    Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 6 septembrie 2017, Republica Slovacă și Ungaria împotriva Consiliului Uniunii Europene, Acțiune în anulare – Decizia (UE) 2015/1601 – Măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Republicii Elene și al Republicii Italiene – Situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți ai unor țări terțe pe teritoriul unor state membre – Transferul acestor resortisanți pe teritoriul celorlalte state membre – Alocări de transfer – Articolul 78 alineatul (3) TFUE – Temei juridic – Condiții de aplicare – Noțiunea «act legislativ» – Articolul 289 alineatul (3) TFUE – Caracterul obligatoriu pentru Consiliul Uniunii Europene al concluziilor adoptate de Consiliul European – Articolul 15 alineatul (1) TUE și articolul 68 TFUE – Norme fundamentale de procedură – Modificarea propunerii Comisiei Europene – Solicitarea unei noi consultări a Parlamentului European și a unui vot unanim în cadrul Consiliului Uniunii Europene – Articolul 293 TFUE – Principiile securității juridice și proporționalității.Cauzele conexate C-643/15 și C-647/15.

7.    Parlamentul European, “Gestionarea frontierelor externe”, fișă tehnică UE, 2019.

8.    Propunere de regulament privind poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european și de abrogarea Acțiunii Comune nr. 98/700/JAI a Consiliului, a Regulamentului (UE) nr. 1052/2013 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (UE) nr. 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului COM(2018)0631.

9.    Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (text codificat) (JO L 77, 23.3.2016).

10.     Regulamentul (UE) 2016/1624 din 14 septembrie2016 privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european și de modificare a Regulamentului (UE)2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 863/2007 al Parlamentului European și al Consiliului, a Regulamentului (CE) nr. 2007/2004 al Consiliului și a Deciziei 2005/267/CE a Consiliului (JO L 251 16.9.2016).

11.     Regulamentul (UE) 2017/2226 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 noiembrie 2017 de instituire a Sistemului de intrare/ieșire (EES) pentru înregistrarea datelor de intrare și de ieșire și a datelor referitoare la refuzul intrării ale resortisanților țărilor terțe care trec frontierele externe ale statelor membre, de stabilire a condițiilor de acces la EES în scopul aplicării legii și de modificare a Convenției de punere în aplicare a Acordului Schengen și a Regulamentelor (CE) nr. 767/2008 și (UE) nr. 1077/2011 (JO L 327, 9.12.2017).

12.     Regulamentul (UE) 2018/1860 din 28 noiembrie 2018 privind utilizarea Sistemului de Informații Schengen pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 312,7.12.2018).

13.     Regulamentul (UE) 2018/1861 din 28 noiembrie 2018 privind instituirea, funcționarea șiutilizarea Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul verificărilor la frontiere, demodificare a Convenției de punere în aplicare a Acordului Schengen și de modificare și abrogare aRegulamentului (CE) nr. 1987/2006 (JO L 312, 7.12.2018).

14.     Regulamentul (UE) 2018/1862 din 28 noiembrie 2018 privind instituirea, funcționarea și utilizarea Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciareîn materie penală, de modificare și de abrogare a Deciziei 2007/533/JAI a Consiliului și de abrogarea Regulamentului (CE) nr. 1986/2006 al Parlamentului European și al Consiliului și a Deciziei 2010/261/UE a Comisiei (JO L 312, 7.12.2018).

Surse secundare:

1.    ACOSTA ARCARAZO, Diego și Cian C. MURPHY (eds.), EU Security and Justice Law After Lisbon and Stockholm, Oxford and Portland, Oregon, HART Publishing, 2014.

2.    BALIBAR, Etienne, Politics and the Other Scene, London, Verso, 2002.

3.    BECKEV, Dimitar și Kalypso NICOLAIDIS (eds), Mediterranean Frontiers: Borders, Conflicts and Memory in a Transnational World, London, I.B Tauris, 2010.

4.    BIALASIEWICZ, Luiza și Stuart ELDEN, Joe PINTER, “Constitution of EU Territory”, Comparative European Politics, 3 (3), 2005, pp. 333–363.

5.    BROEDERS, Dennis, “The new digital borders of Europe – EU databases and the surveillance of irregular migrants”, International Sociology, 22 (1), 2007, pp. 71–92.

6.    BROWN, Wendy, Walled states, waning sovereignty, New York, Zone, 2010.

7.    CHEAH, Pheng și Bruce ROBBINS (eds.), Cosmopolitics. Thinking and Feeling beyond the Nation, Minneapolis, University of Minnestota Press, 1998.

8.    DEBARDELEBEN, Joan (ed.), Soft or Hard Borders? Managingthe Divide in an Enlarged Europe, Aldershot, Ashgate, 2005.

9.    DIEZ, Thomas, “The paradoxes of Europe’s borders”, Comparative European politics, 4, 2006, pp. 235–252.

10.     FRIEDMAN, Thomas L., The world is flat: The globalized world in the twenty-first century, London, Penguin, 2006.

11.     GILMARTIN, Mary și Patricia BURKE WOOD, Cian O’CALLAGHAN, Borders, Mobility and Belonging in the Era of Brexit and Trump, Bristol, Policy Press, 2018.

12.     HUYSMANS, Jef, “The European Union and the securitization of migration”, Journal of Common Market Studies, 38 (5), 2000, pp. 751–777.

13.     JONES, Reece și Corey JOHNSON, “Border militarisation and the re-articulation of sovereignty”, Transactions of the Institute of British Geographers, 41(2), 2016, pp. 187–200.

14.     JONES, Reece, Violent borders: Refugees and the right to move, London, Verso Books, 2016.

15.     KOSTADINOVA, Valentina, The European Commission and the Transformation of EU Borders, London, Palgrave Macmillan, 2017.

16.     MIGNOLO, Walter, Local histories/global designs: Coloniality, subaltern knowledges, and border thinking, Princeton, Princeton University Press, 2000.

17.     MINCA,Claudio și Alexandra RIJKE, “Walls! Walls! Walls!”, Society and Space, 2017.

18.     MÜLLER, Andreas, Governing Mobility Beyond the State. Centre, Periphery and the EU’s External Borders, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2014.

19.     NEAL, Andrew W., “Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX”, JCMS: Journal of Common Market Studies, 47 (2), 2009, pp. 333–356.

20.     O’DOWD, Liam, “The Changing Significance of European Borders”, Regional and Federal Studies, 12 (4), 2002, pp. 13–36.

21.     SCOTT, James Wesley și Henk VAN HOUTUM, “Reflections on EU territoriality and the ‘bordering’ of Europe”, Political Geography, 28 (5), 2009, pp.  271–273.

22.     TILL, Karen E. și Juanita SUNDBERG, Wendy PULLAN, Charis PSALTIS, Chara MAKRIYIANNI, Rana ZINCIR CELAL, Meltem ONURKAN SAMANI, Lorraine DOWLER, “Interventions in the political geographies of walls”, Political Geography, 33 (1), 2013, pp. 52–62.

23.     WALTERS, William, “Border/Control”, European Journal of Social Theory, 9 (2), 2006, pp. 187–203.

24.     WALTERS, William, “Rethinking borders beyond the state”, Comparative Europeanpolitics, 4, 2006, pp. 141–159.

25.     ZIELONKA, Jan (ed.), Europe unbound. Enlarging and reshaping the boundaries of the European Union, London, Routledge, 2002.